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加强国家专业档案管理制度建设迫在眉睫

发布时间:2017-12-21 来源:作者:李 欣 字体:【大】【中】 【小】

    党的十九大报告提出新时代中国特色社会主义思想的一个重要组成部分就是坚持全面依法治国,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十九大报告为法治工作指明了方向,同时也为依法治档吹响了新时代的号角。纵观我国档案领域法治建设,这些年来可谓进展迅速,成绩喜人,但是对专业档案工作的重视程度依然不够,加强国家专业档案管理制度建设迫在眉睫。

加强国家专业档案管理制度建设的必要性 

    加强国家专业档案管理制度建设是增强专业档案意识的需要。专业档案是满足各项事业和人民群众基本需求必须建立的档案种类,是国家档案资源的重要组成部分,是各级专业主管部门和各级档案行政管理部门需要加强监管的类别。专业档案覆盖面广,种类繁多,数量庞大,对丰富和改善馆藏结构,建设覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系都将起到巨大的推动作用。但是,目前专业档案管理制度还不健全,资源流失现象严重,与时代要求和人民期待相差较远,必须把这项工作提高到新的高度去认识和把握。

    加强国家专业档案管理制度建设是依法治档的必然要求。档案法律法规对专业档案没有足够的制度约束,存在严重滞后的客观状况,一方面不利于服务各项业务工作,另一方面也使依法治档在专业档案工作领域中成为空谈,因此必须下大力气抓好专业档案制度建设工作。

    加强国家专业档案管理制度建设是奠定专业档案工作基础的重要抓手。每种专业档案都有其不同的形成规律和特点,不能千篇一律地去管理,必须根据其具体情况制定合乎发展规律的归档范围和管理规范,从而在源头上牢牢控制住资源的形成和积累。而要做到这些,只有通过制定制度才能办到,制度建设是专业档案工作的基础和重中之重。

如何加强国家专业档案管理制度建设 

    要对国家专业档案制度建设的总体框架和专业档案分类情况做到心中有数,这样才能明确制度建设的方向和目标。专业档案是在某一个特定工作流程中形成的具有保存价值的各种形式和载体的历史记录。2011年,国家档案行政管理部门先后颁布了两批《国家基本专业档案目录》,共列出100种专业档案,并将这些档案分成了人事类、民生类、政务类、经济类、文化类5个大类,这些类别基本囊括了国民经济和社会管理的重要部门,为国家专业档案管理制度建设搭起了框架,奠定了基础。

    要明确国家专业档案管理制度建设应当把握的原则,以确保制度建设不偏离轨道,顺利进行下去。一是依法性原则。国家专业档案管理制度建设必须依据档案法律法规以及各专业主管部门业务工作的相关法规要求,坚决不能与上位法相矛盾,不能撇开上位法另搞一套。二是实用性原则。专业档案管理制度是对业务工作流程的梳理和具体记录,因此制度建设应当结合实际,具有很强的可操作性,切忌虚无缥缈,难以落实和检查。三是系统性原则。在制度建设中应当有系统规划,避免推诿扯皮,使制度建设在逻辑上和业务上达到系统完备的要求。四是规范性原则。制度建设属于立法工作的一部分,应当保证制度的严肃性和严谨性,正确使用规范的档案术语和业务术语,避免产生条文上的歧义。

    要研究制定标准化的国家专业档案管理制度文本,以利于各部门协调统一,共同推进。一般来说,一项专业档案管理制度大体上包括13个方面的内容,共同构成制度建设的核心部分。

    一是要明确立法目的和依据,即制定专业档案管理制度的目的和立法依据。《中华人民共和国档案法》及其实施办法是必要的法律依据,业务部门的有关法律法规同样是立法的重要依据;国家出台的相关重要文件也可以作为立法的重要依据。二是要明确专业档案定义,即对该类专业档案的定性表述,包括档案形成主体、形成过程、保管期限、载体形式等内容。三是要明确工作体制,即这类专业档案工作从上到下的工作体制要求,包括由谁统一领导、由谁来执行、由谁来监督指导等。四是要明确工作职责,即按照工作体制的要求,专业档案所涉及的各部门应当肩负的职责和档案人员的职责。五是要明确归档范围,即这类文件材料需要进行归档的范围。六是要明确归档要求,即归档文件质量上的要求和归档时间上的要求。七是要明确如何进行整理,即应归档文件材料分类的方法和整理的原则。专业文件材料都有自己的分类标准和原则,必须清楚地表述出来;整理上以什么为单位来整理,文件的排列顺序、编号、编目、装盒等都有哪些要求,这些都要阐述清楚,这是专业档案制度的核心内容。八是要明确档案如何分类,即文件材料归档后形成的这类专业档案的分类。九是要明确保管期限,即这类专业档案需要保管的时限。十是要明确如何进行保管,即这类档案安全保管需要配备的设备设施条件。十一是要明确如何进行利用,即这类档案提供利用时要履行哪些手续,要注意哪些问题;专业档案都有自身的业务特点,在利用上会有不同要求,必须在制度中明确提出来,否则有可能造成无法挽回的损失。十二是要明确如何进行移交,即这类档案向同级国家综合档案馆移交时的规定。按照《中华人民共和国档案法》及其实施办法的规定,专业档案除特殊情况外,应当向国家综合档案馆移交,进行集中统一管理,为整个社会提供利用。十三是要明确如何进行鉴定销毁,即这类档案保管期满后的再鉴定以及销毁问题,这是目前引起广泛关注的一个大问题,也是影响档案资源建设的关键问题,必须坚持“该留则留、该销必销”的原则。

    要明确国家专业档案管理制度的制定流程,以保证专业档案管理制度的严谨性和可操作性。一般来说,一项专业档案管理制度要经过以下6个步骤才能逐步走向成熟,直至最后颁布执行。

    第一步是选题。根据本部门的年度工作计划和工作重点,选取3到5个重点业务领域的选题。第二步是论证。召开相关业务部门参加的论证会议,就选题的必要性和可行性进行深入论证,列出立项目录;必要时可先行进行实地调研,掌握第一手资料后再进行论证。第三步是立项。根据立项目录,与相关业务部门协商制度的具体名称,撰写立项计划书,包括必要性、可行性、起草人员构成、经费情况和进度安排等内容,提交上级领导审批后列入单位立项计划。第四步是起草制度。首先从地方部门、专业书籍、专业报刊、网络上收集相关资料;然后与业务部门组成联合调研组实地调研了解业务流程,撰写调研报告;最后根据收集材料情况和实际调研情况起草制度。第五步是征求各方面意见。首先需要征求相关业务部门意见,形成征求意见第一稿;然后征求全国省级部门意见,形成征求意见第二稿;最后征求国家档案行政管理部门的意见,形成征求意见第三稿。第六步是办理报批会签手续。在对征求意见第三稿进行完善后,报相关法律机构进行合法性审查;根据法律机构意见修改完善后,形成报部委有关部门送审稿;部委领导或部务会审议通过后,形成会签稿;会签稿报部委领导审签后送国家档案局办理会签发布。

制度建设过程中需要注意的问题 

    要加强组织领导。国家专业档案管理制度建设是个巨大的系统工程,牵扯到方方面面,必须由国家档案行政管理部门牵头组织,各个部门协调配合,大家按照顶层设计和规划目标,稳扎稳打,统筹推进,只有这样,专业档案管理制度建设才能走上正轨,向科学化、规范化、制度化迈进。

    要创造和谐的工作环境。制度建设是单位内部的基础性工作,需要各方面的协调配合。从工作流程看,并非档案部门一家就能解决问题,比如,人财物的合理配置需要得到单位领导的支持,专业文件材料的形成和积累需要业务部门的有力配合等。因此,做好专业档案工作需要和谐的内外部环境,否则这项工作就会举步维艰。

    要建立制度执行情况的反馈机制。出台专业档案管理制度并非制度建设的最终目的,真正将制度落实到位,促进业务工作发展才是专业档案管理制度建设的初衷和归宿。因此,只有建立制度执行反馈机制,及时将制度在执行过程中的不足和缺陷反馈上来,使制度得到全面修正和完善,才更有利于业务工作的发展。

    原载于《中国档案报》2017年11月27日 总第3148期 第三版

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